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2015-03-20 08:50 来源:
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我国公路行政管理体制改革法律依据探析

 

(在2014年全国公路养护技术学术年会上的发言)

 

2003年开始,吉林省在1996年“国路民养”的基础上,进一步深化公路管理体制和养护运行机制改革,全面实施“事企分离、管养分离”,加快推进公路养护市场化进程,取得了一定成效。但是随着燃油费税改革、国家财税体制改革的实施,吉林省条块结合的体制出现了财力和事权难匹配、市场和政府调节手段失控、资金筹集和拨付难度增大等问题,使全省公路工作陷入困境,深化公路管理体制改革势在必行。

一、     公路养护行政管理体制改革的背景

2009年《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》提出成品油价格和税费改革后,新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分,原则上全额用于普通公路的养护管理,不得用于收费公路建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度,这标志着公路养护的资金渠道发生了重大改变。

201171日颁布施行的《公路安全保护条例》进一步予以明确“县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算”。条例将“养护”与“管理”、“公路管理机构行使公路行政管理职能”以并列的方式表述,且养护经费纳入政府财政预算,明确了公路管理机构的法律地位。

2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》在清理规范基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性,这对未来公路管理机构改革提出了具体要求。

在《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔201137号)、《关于承担行政职能事业单位改革的意见》明确事业单位承担行政职能的认定标准和依据。承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能,主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。认定事业单位承担行政职能的依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定,不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为依据。上述文件为公路管理机构等事业单位改革提供了重要依据。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责

2008年至2013年间,交通运输部一直在尝试推进交通运输大部门体制改革,2014年初交通运输部发布了《交通运输部办公厅关于推进地方公路管理体制改革指导意见(征求意见稿)的函》,在指导意见里明确了省级交通运输主管部门是公路管理决策和监督机构,具体负责制定公路管理法规、行业政策、标准规范、发展规划等行政职能;省级公路管理机构具体负责公路养护(绿化)、路政管理、收费公路监管、涉路行政审批、公共服务、应急处置、公路相关数据统计等具体行政行为。市一级公路管理职责照此进行划分。这为交通运输行业体制改革明确了具体指导思路。

 

二、     当前公路管理体制改革存在的主要问题

1、        交通主管部门与公路管理机构职能划分长期界限不清楚

《公路安全保护条例》已经于201171日实施,但其中公路养护的条文实施,由于种种原因有的不到位、有的实施错位。例如《公路安全保护条例》第七十条:“违反本条例的规定,公路养护作业单位未按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程进行公路养护作业的,由公路管理机构责令改正,处1万元以上5万元以下的罚款;拒不改正的,吊销其资质证书。”,该条文规定的公路管理机构养护执法职责基本不到位;第五十三条:“发生公路突发事件影响通行的,公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。设区的市级以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要,及时调集抢修力量,统筹安排有关作业计划,下达路网调度指令,配合有关部门组织绕行、分流。设区的市级以上公路管理机构应当按照国务院交通运输主管部门的规定收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息,开展公路突发事件的监测、预报和预警工作,并利用多种方式及时向社会发布有关公路运行信息。”该条文规定的交通运输主管部门、公路管理机构的分工,实施中是错位的。

2、        公路管理机构之间隶属关系不清楚

目前,我国公路管理体制主要有“条条管理”和“条块结合、以块为主”两种。“条条管理”即公路养护单位直属于省公路管理部门管理,如贵州省在条、块管理中反复两次,最后又实行条条管理,如同甘肃省的公路养护管理体制。“条块结合、以块为主”的公路管理体制主要为省交通厅下设公路局,省公路局在省交通厅的直接领导下,对各市公路管理部门(局或总段)、县公路管理部门(分局、段)实行行业管理和业务指导。一些省份近几年改革后,均实行“条块结合、以块为主”的公路管理体制。这种管理体制主要有两种形式,一是地市级公路养护单位直属于地市政府部门管理,各县公路分局作为市公路局的派出机构,人、财、物由市公路局统一管理,如江西省、山东省、安徽、福建省;二是各级公路养护单位分别直属于地方各级政府管理,即市级公路局(总段)隶属于市交通部门管理,县公路养护单位隶属于县交通部门管理,市公路管理部门与县公路养护部门之间为业务指导关系,如河南省、四川省、辽宁省、吉林省,其中四川省实行全面下放,有的县甚至向乡镇下放了公路养管站。山东、江西,通过改革,市县垂直管理。陕西、安徽通过机构改革,进行了人员精简,可以减少庞大的职工队伍,缓冲养人与养护的突出矛盾。由于不同省份经济发展水平不同,各省的公路管理机构隶属关系也不统一,导致在统筹及落实公路管理体制改革指导意见时往往不能得到很好执行。

 

3、        养护资金渠道不畅通

国家财税体制改革后的资金筹集和拨付难度增大。一是公路部门自主调控能力减弱。公路资金的筹集和拨付渠道发生变化,预算内与预算外脱钩,事权与财权分离,将会导致公路部门经费不足,公路部门宏观调控乏力。燃油税实行财政预算管理,各级公路主管部门编制公路建设、养护和管理所需资金的年度预算后,报同级财政审批,公路部门的各项资金需财政按规定核算拨付,经费规模相对降低,必然影响到公路部门及人员的工作积极性。燃油税实施之后,地方收入规模会大幅减少,使得具有事权的公路部门丧失了财权,事权与财权分离,相对削弱了地方自主调控能力。二是资金不能及时到位,公路建、养、管各项工作,由于失去可靠地资金来源,其发展必将受到很大的影响。燃油税实施后,国家财政按照严格的预算计划层层拨给地方各级财政部门,再由各级财政部门按照计划拨给公路部门,资金由体内循环变为体外循环,拨付环节多,周转时间长,应变能力弱,遇到紧急突发事件时,公路部门的应变能力会相对减弱。三是成品油价格和税费改革实施以后,公路部门原有的资金筹集渠道发生变化,原有的融资机制丧失,公路行业投资能力受到很大影响。燃油税实施后,作为公路部门固定的资金来源的养路费转为燃油税,公路管理部门不能再利用养路费收入进行担保贷款,从而在很大程度上影响公路部门筹集建设资金的力度。

三、公路养护行政管理体制改革法律依据分析

(一)法律依据分析

法律依据主要是指《公路法》规定的公路养护管理体制。

1、乡道养护主体

《公路法》第八条规定:国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作;但是,县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责,由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。说明乡道养护主体是乡、民族乡、镇人民政府。

2、国道、省道、县道养护主体

《公路法》第三十五条规定:公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护,保证公路经常处于良好的技术状态。说明国道、省道、县道养护主体应是各级公路管理机构。

3、经营性收费公路

《公路法》第六十六条规定:依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路的养护工作,由各该公路经营企业负责。各该公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满,或者经营期限届满时,公路应当处于良好的技术状态。前款规定的公路的绿化和公路用地范围内的水土保持工作,由各该公路经营企业负责。说明经营性收费公路主要是各该公路经营企业管理。

(二)行政法规依据分析

公路管理相关行政法规主要是《公路安全保护条例》。在该条例里对以下公路养护管理内容进行了具体明确:

1、       养护行政监督执法

《公路安全保护条例》第七十条规定:违反本条例的规定,公路养护作业单位未按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程进行公路养护作业的,由公路管理机构责令改正,处1万元以上5万元以下的罚款;拒不改正的,吊销其资质证书。

说明以后公路管理体制将强化行政监管,各级公路管理机构的定位在养护上就是行政监管,也就是行政执法,包括行政许可、处罚和其他行政管理手段。也就是将现有各级公路管理机构改为行政机构。

2、       养护事业公益服务

《公路安全保护条例》第五十三条规定:发生公路突发事件影响通行的,公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。设区的市级以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要,及时调集抢修力量,统筹安排有关作业计划,下达路网调度指令,配合有关部门组织绕行、分流。设区的市级以上公路管理机构应当按照国务院交通运输主管部门的规定收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息,开展公路突发事件的监测、预报和预警工作,并利用多种方式及时向社会发布有关公路运行信息。

根据这项规定,未来公路管理机构的职能不再局限于养护管理,而应加强养护事业的公益服务,例如发生突发事件时为保证公路畅通应加强公路应急救援队伍建设,为公众日常服务提供公路交通服务等公益服务,从而全面加强公路服务功能,提升公路管理水平。

3、养护企业化

《公路安全保护条例》第四十六条规定:从事公路养护作业的单位应当具备下列资质条件:(一)有一定数量的符合要求的技术人员;(二)有与公路养护作业相适应的技术设备;(三)有与公路养护作业相适应的作业经历;(四)国务院交通运输主管部门规定的其他条件。公路养护作业单位资质管理办法由国务院交通运输主管部门另行制定。

这一规定明确了未来养护作业的企业化性质,也就是说未来无论是日常小修保养,还是大中修工程都应由企业来实施,而不再是事业单位。只不过区别日常小修保养,还是大中修工程在于日常小修保养不一定是通过招投标形式获得,可能是通过委托或者分包方式实施,而大中修工程则通过招投标给与企业。

4、村道养护

《公路安全保护条例》第七十五条规定:村道的管理和养护工作,由乡级人民政府参照本条例的规定执行。因此,村道的养护主体是乡级人民政府是毋庸置疑的,这里就不再赘述。

5、收费公路养护

《收费公路管理条例》对政府还贷收费公路的养护规定,第十一条“建设和管理政府还贷公路,应当按照政事分开的原则,依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路,可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”这表明了政府还贷公路的养护主体是市级以上人民政府,经营性收费公路的养护主体是道路经营的企业。而未来随着《收费公路管理条例》的调整和修订,收费公路的养护主体还有可能调整,也未可知。

 

四、主要结论

  (一)养护行政监管性质

根据安保条例七十条规定,以后公路管理体制将强化行政监管,各级公路管理机构的定位在养护上就是行政监管,也就是行政执法,包括行政许可、处罚和其他行政管理手段。也就是将现有各级公路管理机构改为行政机构,这主要适用于公路管理局、高速公路管理局和农村公路管理局等。

(二)养护事业性质

公路管理机构应下设公益性的事业单位,将现有的养护抢修人员、公路信息工作人员统一放到下属单位,建议下属单位要有应急抢修中心、信息服务中心,作为公益一类事业单位。主要适用于国道、省道、县道。另外由于政府还贷路的经营主要是靠道路通行费,因此政府还贷路管理机构的下属单位设为公益二类事业单位。

  (三)养护企业性质

对于养护企业的定位,根据安保条例四十六条规定,经营性收费公路,其养护就属于经营性的,应当通过企业经营。养护的大中修工程,设计的资产、设备和人员应进行整合,进行企业化运作。

另外,乡道、村道养护问题,不属于现有的公路行政管理体制,属于地方管理体制,所以本文暂不讨论。

 

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